Автономная некоммерческая организация
Экспертно-аналитический центр
по модернизации и технологическому развитию экономики
ЭАЦ «Модернизация»

Темы

Рекомендации

Необходимость модернизации системы сбора налоговых платежей.

Налоговая служба является важнейшим звеном системы управления государством, ее главной задачей является обеспечение финансирования деятельности правительства и реализуемых им программ. Функциональные требования к налоговой службе те же, что и для любой ориентированной на результат организации – решать поставленные перед ней задачи с минимальными затратами и с максимальной эффективностью. Дополнительно - поскольку налоговые органы занимаются изъятиями собственности у частных лиц (граждан и предприятий) - выдвигается еще и условие решать эту задачу с минимальными помехами для обычной деятельности (трудовой, производственной, предпринимательской) налогоплательщиков (т.е., не причиняя ненужного беспокойства и не вынуждается их вовлекаться в действия, мешающие их основным занятиям).

В прежние времена налоговые сборщики ездили по городам и селениями и собирали налоги в виде «живых» (наличных) денег. Соответственно, издержки на сбор налогов были весьма велики – на «командировочные» фискалам, затраты на хранение и транспортировку денег, и т.д. К тому же налогоплательщикам, не располагающим свободными наличными, приходилось расставаться  с частью своего имущества – и с существенными потерями в его стоимости. Позднее развилась практика уплаты налогов безналичными, соответственно – с меньшими затратами для государства и налогоплательщиков, но одновременно резко осложнилась так называемая «налоговая техника» - правила регистрации и учета налогоплательщиков, исчисление налоговой базы, появились авансовые платежи по налогам и с ними – сложности перерасчетов налоговых обязательств.

Сейчас распространение электронных информационных технологий и использование современных средств связи позволяет сделать новый прорыв в экономии затрат на сбор налогов. В современном мире оборот денег (и денежных инструментов) прогрессивно вытесняется оборотом информации о деньгах, и отсюда появляется принципиальная возможность заменить работу людей в налоговом процессе – с деньгами и бумажными документами,  работой компьютерных систем – с электронными файлами и банками данных. Некоторые страны уже довольно активно используют все эти возможности. Так, во многих развитых странах сбор налоговой отчетности от граждан и предприятий в основной массе уже совершается в электронном виде; компьютерные системы используют сложные программы для рутинной обработки поступающей информации и для отбора «подозрительных» отчетов для их дальнейшей проверки. Например, Дания - первая, с 1992 года,  а Швеция и Норвегия  уже примерно 10 лет практикуют составление полных налоговых отчетов (деклараций) граждан непосредственно налоговыми органами – и налогоплательщикам-гражданам остается лишь внимательно просмотреть эти отчеты и, если необходимо, внести в них нужные уточнения. Из других стран Нидерланды ввели такую систему в 2009 году, в ближайшее время то же собираются сделать Франция, Бельгия, Португалия и Австралия. А Дания в целях экономии уже отказалась и от направления налогоплательщикам их полных налоговых деклараций в бумажном виде: сейчас они получают только уведомление о сумме обязательства по уплате налога, а сами отчеты выставляются он-лайн на сайте налоговой службы и полностью доступны для налогоплательщика при наборе им личного кода.

Россия вроде бы тоже начала движение по этому пути. Однако, если в других странах прогрессивные сдвиги в налоговом процессе сразу и непосредственно сказываются и на облегчении административно-отчетного бремени  для налогоплательщиков, то в нашей стране, наоборот, больший прогресс означает для них большие проблемы и большие издержки. Укажем только на такие моменты, как непомерное разрастание налогового учета (сверх обычного бухгалтерского учета), установление спецотчетности по НДС (обсуждался даже вопрос о применении специальных банковских счетов для расчетов по НДС), расширяющееся применения налогового контроля за «заниженными» зарплатами, установление особых требований налоговыми органами для ведения обычных коммерческих операций (применение ККМ, счетов-фактур по НДС), и т.д. Сейчас разрабатываются новые требования контроля над ценами (в отношении «договорных» или, как принято говорить, «трансфертных» цен). Если же добавить к этому деятельность различного рода неналоговых контролирующих органов, то похоже, что задача формирования свободной рыночной экономики уже давно отброшена и сейчас власть колеблется лишь перед выбором номенклатурно-компрадорского («вручную управляемого») капитализма и налогового социализма (природно-сырьевой модели).

На самом деле, опыт скандинавских стран вполне применим и в России, современной компьютерной техники абсолютно безразлично, обрабатывать ли несколько миллионов, или десятков, сотен миллионов отчетов. Проблемой в России считается идентификация личностей получателей крупных доходов, не связанных с трудом по найму – но в других странах она давно решена путем установления строгого контроля за плательщиками доходов (банки, инвестиционные и финансовые компании, нотариусы) и за имущественным состоянием граждан (крупные состояния не возникают просто так, они всегда являются следствием накопления доходов, хотя и не обязательно проходящих через счета в банке). В принципе для решения этого вопроса в России достаточно наладить контроль над приобретением крупных активов гражданами (пакетов акций, недвижимости, траспортных средств, вывозом капиталов за рубеж) и сосредоточить все эти данные в трех-четырех мощных Центрах обработки данных (ЦОД), чтобы успешно реализовать любую модель подоходного налогообложения (включая и с применением прогрессивных ставок налога). Для надежной идентификации налогоплательщиков давно пора ввести удостоверения личности с занесением в специальный чип биоинформации лица (путем сбора отпечатков пальцев, вначале добровольного, которое, по мере осознания гражданами трудностей общения с органами власти без предъявления гарантий их идентификации, очень скоро станет сплошным и обязательным). Даже Индия с ее 1,3 млрд. чел. населения решилась на эту меру, а в США и в некоторых странах Западной Европы массовый сбор отпечатков пальцев российских граждан (для выдачи виз, но также и для целей их налогообложения) уже идет полным ходом.

Еще одним назревшим вопросом, который давно ждет решения, является распространение нерегистрируемых налично-денежных расчетов – при совершении сделок с недвижимостью, при выплате зарплат, в развитой системе всякого рода откатов и взяток. Действительно серьезным шагом в решении всех этих проблем и борьбы с коррупцией  целом было всестороннее ограничение и прямое вытеснение наличных денег из платежно-расчетного оборота: путем законодательного ограничения размеров наличных расчетов, запрета вообще применять наличные для определенных сделок, стимулирования распространения бесплатных платежных карт для населения (типа социальных карт, но более широкого применения) и, возможно, путем введения особого налога на расчеты наличными деньгами.

Особое место налоговых органов в системе государственных органов определяется еще и следующими обстоятельствами. Во всех развитых странах действующие в них нормы права не разрешают никаким государственным органам собирать и хранить информацию о частной жизни граждан – если только эти граждане не подозреваются в совершении какого-либо преступления. Равным образом за каждым гражданином признается право не предоставлять о себе данных и сведений, которые могут быть использованы против него. Единственное исключение из этого порядка установлено для налоговых органов, которые могут собирать информацию и истребовать сведения от граждан и любых частных лиц – но только исключительно для целей взимания налогов и в рамках, ограниченных потребностями определения их налоговых обязательств. Соответственно, это требование налагает и жесткие ограничения на возможности распоряжения налоговыми органами собираемой ими информацией – исключительно в кругу органов и должностных лиц, занимающихся установлением налоговых обязательств граждан и взиманием с них налогов. В этом плане налоговые органы напоминают своего рода «черный ящик» - в который все входит, но ничего не выходит. [1]

Сейчас в процедуре уплаты налогов в РФ сделано, кажется все возможное, чтобы максимально затруднить исполнение налогоплательщиками этой важной своей обязанности. Платить налоги можно только через банк – который может затормозить этот процесс, просто ошибиться, или даже исчезнуть, а отвечать за все это должен налогоплательщик; казначейству - организации, о которой никто ничего не знает, и с реквизитами и номерами счетов, способными поставить в тупик даже математика с академической степенью. В случае же необходимости получить обратно излишне уплаченные в бюджет суммы налогов налогоплательщику приходится годами метаться между налоговой или таможенной службой, тем же загадочным казначейством и еще судами разных уровней и разной компетенции. И даже если требуется просто получить справку об уплате налога, то у нас не налогоплательщик ожидает получить ее от налогового органа, но, наоборот, налоговики требуют ее от налогоплательщика. Если сравнить все это с порядком, принятым в других развитых странах, то там у налоговой службы почти всегда счет есть в вашем же банке и вам представляют на выбор любой способ занесения денег на этой счет, включая Интернет и мобильный телефон - а в случае необходимости могут принять платеж и непосредственно в налоговой инспекции.

     И, действительно, прогресс в развитии информационных технологий и в совершенствовании средств связи – а оборот денег в современной экономике давно заменен оборотом информации о деньгах - создает все необходимые предпосылки для превращения уплаты налогов – и вообще любых расчетов по обязательствам граждан  - в абсолютно легкое и совсем необременительное дело.

     Сформулируем основные требования к современной системе расчетов по налогам. Во-первых, это – сохранность переводимых денежных средств, у их «переводчика» не должно быть ни повода, ни возможности что-то урвать из них для себя или вообще как-то использовать их в своих интересах. Во-вторых, это – неукоснительное соблюдение адресности перевода, вся сумма полностью должна поступить именно на счет указанного адресата. И в-третьих, это – очное соблюдение срока, отведенного на данную операцию, вся переводимая сумма нигде не должна ни «застрять», ни «зависнуть».

     Опыт налогоплательщиков в РФ показывает, что уверенности у него не может быть ни по одному из всех этих требований. И именно в этой сфере частные интересы банкиров, заинтересованных в максимизации своих прибылей, и если им разрешено – то и за счет ущемления интересов клиентов – вступают в непримиримое противоречие с интересами граждан-налогоплательщиков и государства как получателя и распорядителя налоговых доходов.

     Как эти требования обеспечиваются на Западе? Например, в Швейцарии лидером по оказанию электронных банковских услуг является почтовое ведомство. В Германии с 1990 года в системе Федеральной почты выделен Почтовый банк, который на равных конкурирует с системой сберкасс. В Великобритании еще в 1968 г. Почтовая служба создала свой Жиробанк, который в 2003 г. объединен с банком «Альянс энд Лестер» и сейчас действует как один из ведущих британских банков (оказывает услуги через 15 тыс. почтовых отделений).

И так практически во всех развитых странах: гарантированные государством почтовые и сберегательные банки составляют самый надежный (и практически не затронутый финансовым кризисом) сегмент банковской системы, услугами которого пользуется большинство населения (кроме самых богатых) и на долю которого приходится до 15-20 % всего оборота банковских услуг. И на этом фоне еще можно выделить пример Японии, в которой Почтовый банк имеет 27 тыс. отделений с почти 300 тыс. служащих. Интересно, что из этих 27 тыс. -19 тыс. – частные конторы, хозяева которых оказывают почтовые и банковские услуги под строгим контролем и при полном гарантировании защиты интересов клиентов со стороны государства.

     Во всех развитых странах этот сегмент банковской системы подвергается особому регулированию: он позиционируется как система безрисковогого обслуживания населения, государство прямо или косвенно гарантирует сохранность вкладов, банковским учреждениям этой сферы  запрещены операции на валютных и фондовых рынках, они не выпускают свои акции и, соответственно, никакие акционеры не могут оказывать на них никакого давления, правое положение их работников и управляющих близко к положению госслужащих.

     Вместе с тем, следует отметить, что в последние годы – по крайней мере, до начала последнего финансового кризиса – в ряде стран происходила своего «ползучая коммерциализация» почтовых и сберегательных банков. Так, в Германии и Швейцарии почтовые банки начали обслуживать и корпоративных клиентов, в Италии аналогичный банк распространил свою деятельность на торговлю фондовыми активами, в Великобритании «строительные общества» (иптечно-сберегательные кооперативы) фактически перестраиваются в коммерческие банки, и т.д. Считается, что таким образом, почтовые и сберегательные банки повышают свою конкурентоспособность, получают дополнительные ресурсы для своей экспансии. Но при этом как-то забывается, что этот опыт уже проделали США и в результате система ссудо-сберегательных ассоциаций у них практически развалилась, а устранение «непроходимой стены» между инвестиционными и кредитно-ссудными операциями банков стало одной из главных причин нынешнего финансового кризиса.

Так, в принятой 15 ноября 2008 года Декларации саммита «Группы двадцати» в части, констатирующей основные причины разразившегося кризиса, прямо говорится: «участники рынка (прежде всего, банкиры – С.К.), стремясь к получению высоких прибылей, не учитывали должным образом имеющихся рисков и действовали без надлежащего предварительного анализа… Политики, а также регулирующие и контрольные инстанции в ряде развитых стран (и, в первую очередь, в США – С.К.) должным образом не учитывали и не боролись с нарастающими рисками на финансовых рынках, не шли в ногу с финансовыми инновациями и не принимали во внимание системных последствий мер регулирования, осуществляемых на национальном уровне».

     Какие уроки должна извлечь из этого Россия?

     Во-первых, необходимость создания в банковской системе обособленного надежного сегмента массового банковского обслуживания совершенно очевидна.

     Во-вторых, этот сегмент можно и нужно совместить с созданием национальной платежно-расчетной системы, независимой от манипуляций частных банкиров.

     И в-третьих, совершенно очевидно, что обеспечить эти условия можно, только закрепив этот сегмент в полном и постоянном владении государства.

     На это могут сказать, что нечто подобное уже делается. Принято решение о формировании Почта-банка, разрабатывается проект создания «национальной платежной системы». Можно также ожидать, что будут высказаны соображения о том, указанную роль может, или даже, уже выполняет «государственный» Сбербанк. Но Сбербанк – коммерческий банк и ведет себя как чисто коммерческий банк (достаточно упомянуть его последнюю инициативу - о введении 3 % комиссии по коммунальным платежам). И, кроме того, почему государственный банк, фактически действующий под защитой государства, должен участвовать в общей системе страхования вкладов и, таким образом, отвечать своими средствами за ошибки или авантюры частных предпринимателей-банкиров?

Но на самом деле, как уже было показано, во всех этих проектах игнорируются самые фундаментальные обоснования их реализации – и их необходимости вообще. Так, Почтовый банк создается как обычный коммерческий банк, каких уже много (и как уже стало привычным, «на разворачивание» его деятельности запрашиваются миллиарды бюджетных средств). А «национальная платежная система» предлагается как конкурент ВИЗА и Мастеркард – и при этом остается абсолютно не проясненным, как эта новая система будет конкурировать со «старожилами» на мировом рынке. А  если она будет действовать только на территории РФ, то платежные карты такого ограниченного радиуса действия едва ли кого вообще заинтересуют.

     Новый же сегмент банковской системы, кроме уже отмеченных его важнейших характеристик, должен действовать на принципиально безвозмездной основе: не платить проценты по остаткам на счетах, но и не брать комиссию за предоставляемые услуги (при соблюдении указанных ниже  ограничений). Возможно ли такое вообще? Вполне, есть пример подобного бесплатного оказания услуг и в частном бизнесе – например, страхование жизни тарифицируется с нулевой доходностью для страховщиков, поскольку они имеют возможность получать значительные инвестиционные доходы от размещения резервов по будущим страховым платежам.

     Покажем теперь важнейшие концептуальные основы создаваемого сегмента «безрискового массового обслуживания» (БМО): широкая система отделений по всей стране (на базе почты, вокзалов, учреждений муниципальных органов власти, торговых центров и центров развлечений, аптек, и т.д.) – в отдельных помещений или просто стоек с несколькими терминалами и штатом в 2-3 операциониста-консультанта; прямая принадлежность сектора БМО государству, без всякой акционерной формы (и вообще без необходимости выделения «уставного капитала»);[2]закрепление за каждым гражданином РФ единого и несменяемого (постоянного) номера счета в системе БМО (независимо от его решения пользоваться этим счетом или нет); принципиальный отказ от использования в секторе БМО наличных денег (выдачи наличных сразу запрещены, внесение – вначале возможно, затем полный перевод на внесение средств на счета в БМО только с банковских карт, чеками или переводами из банков); обеспечение каждого держателя счета в БМО личной расчетной картой с чипом, в котором содержатся его личные данные, отпечатки всех пальцев (идентификации пользователя осуществляется путем случайного выбора компьютером терминала наложения на экран одного из его пальцев); замена, в дальнейшем, этой картой паспорта, социальной и пенсионной карты, военного билета, водительского удостоверения, и т.д., использование этих карт для проведения переписей населения и для других возможных целей.

     При этом устанавливаются следующие основные параметры использования системы БМО: бесплатно – до трех частных платежей в день размером не более 500 рублей каждый; бесплатно и без ограничений суммы – любые платежи налогов, штрафов, платежей за коммунальные услуги и платежей по решениям судов (алименты); другие платежи – на платной основе), запрет на операции в иностранной валюте, возможности предоставления гражданам ограниченных потребительских кредитов – на платной основе). А также определяются принципиальные ограничения на использование ресурсов БМО (запрет на операции с иностранной валютой, запрет операций с фондовыми инструментами, запрет коммерческого кредитования) и концептуально обосновываются нормативы инвестирования ресурсов БМО (примерно: 50 % в длинные государственные облигации, 50 % - на секьюритизацию банковского ипотечного кредитования).

И в конечном счете ставится цель и обосновывается использование сегмента БМО как шага на пути перевода всего денежного оборота в РФ на формы безналичных расчетов и полного исключения наличных денег из обращения. В сегменте БМО выдача безналичных денег будет абсолютно исключена (что практически полностью обезопасит операции в рамках БМО от любых мошенников и грабителей), а взносы наличности на первых этапах будут ограничены услугами крупных, кустовых отделений, а в дальнейшем и они будут прекращены.

Важно подчеркнуть, что при новой системе гражданам открывается возможность «авансирования в налоги» (путем занесения на свой счет достаточной суммы для будущих налоговых платежей и поручения налоговой службе списывать с этого счета средства по мере наступления сроков уплаты налогов) и свобода уплаты налогов «по частной договоренности» (за других лиц и даже за предприятия).

Правда, для этого нужно внести изменения в НК РФ. В частности, исключить из него (ст. 45) попавшее туда самым необъяснимым образом требование о «самостоятельном исполнении налогоплательщиком» обязанности по уплате налога. Законодатель в данном случае совершенно оторвался от реальности: за наемных работников все налоги с их заработков давно платят предприятия, налоги на дары фактически всегда платят сами дарители, и ни одно юридическое лицо никому еще не удавалось заставить самостоятельно заплатить вообще какую-либо сумму денег – всегда за них это делали занимающие в них соответствующие должности граждане (как  уполномоченные физические, а не юридические лица. На самом деле, никаких ограничений в этом отношении чинить гражданам вовсе не обязательно, и единственное, что необходимо – так это установление правил учета таких налоговых платежей: для граждан – как дарение денежной суммы, и для предприятий – как аванс, который может превратиться в облагаемый налогом доход, если он не будет в установленный срок возвращен гражданину или покрыт встречной поставкой товара или услуги.

При этом создание системы БМО принципиально обосновывается как важная мера упорядочивания вообще всей системы финансовых отношений граждан с государством (переводом в нее всей уплаты налогов и выплаты пенсий и социальных пособий) и как шаг на пути перевода всего денежного оборота в РФ на формы безналичных расчетов - до полного исключения наличных денег из обращения.

Сейчас же в сжатые сроки необходимо разработать «пошаговую» Программу введения в РФ системы БМО - с определением необходимых ресурсов, имеющихся возможностей государственных и частных организаций и учреждений, с представлением соответствующей законодательной базы (в форме законопроекта) и с установлением точным сроков ее реализации.

А с решением этой задачи в России на прочную основу будет поставлена вообще вся работа по сбору налогов, что позволит существенно укрепить фискальную базу федерального бюджета. А для целей развития экономики, для населения и для бизнеса в целом будет создана современная инновационная система, которая существенно облегчит и оптимизирует необходимые социальные и экономические процессы, повысит степень контроля государства за движением денежных средств внутри страны, позволит существенно снизить риски в секторе личных финансов населения России.



[1]Отсюда видно, что соглашения «об обмене информацией», которые практикуются ФНС, юридически неправомерны и недопустимо нарушают конституционные права граждан. На самом деле, все сведения, которыми располагают налоговые органы, делятся на две части: одна часть, включающая общую налоговую статистику, обезличенные аналитические отчеты и исследования, и т.д., публична открыта - и для ее использования любыми лицами никаких особых соглашений не требуется; и другая часть, которая включает данные о доходам и  имущественном состоянии граждан и о суммах уплачиваемых ими налогов, доступна только для пользования налоговыми органами – и никакие соглашения преступить это ограничение не вправе. При этом по международным договорам  между странами налоговые органы этих стран могут получить право обмениваться частной информацией о гражданах – но только для целей уточнения их налоговых обязательств и при условии, что передаваемая информация в запросившей ее стране будет пользоваться тем же режимом конфиденциальности, что и в стране- источнике этой информации. В этой связи совершенно невероятным выглядит присутствующее в НК РФ положение (ст. 102), устанавливающее, что любые сведения, передаваемые российскими налоговыми органами своим зарубежных коллегам, немедленно утрачивают свой конфиденциальный статус (парадоксально, что в международных договорах, на которые ссылается указанное положение НК РФ, устанавливается совершенно обратное).

[2]В банковской деятельности – посредничестве между кредиторами и заемщиками – «уставный капитал» нужен либо как гарантия против злоупотреблений банкиров (а в БМО в этой роли выступает государство), либо как источник формирования основных фондов. Однако современные банки осуществляют практически всю свою деятельность в режиме финансирования операционных расходов (здания и помещения они арендуют, транспортные средства привлекают на основе лизинга, и т.д.).  


Комментарии:


Добавить комментарий
Ваше имя:

E-mail:
Сообщение (*):
Введите код на картинке: